完善节能法律制度　全面推进能源节约

国务院法制办公室副主任　张穹

2006年3月23日

各位领导、同志们：

　　《中华人民共和国节约能源法》修订已经列入全国人大常委会立法计划。今天，由全国人大财经委牵头的节能法修订起草组成立了，这标志着节能法修订的组织领导机制和工作机制的建立，也标志着修订工作正式启动。利用这个机会，我简要地谈三点意见。

　　一、充分认识节约能源、提高能源利用效率在我国能源战略中的重要地位

　　能源是社会经济发展和提高人民生活水平的重要物质基础，在国民经济中具有特别重要的战略地位。随着我国经济的快速发展，能源供需矛盾尖锐、能源结构不合理、能源浪费严重、能源利用效率低等问题越来越突出，能源安全形势日益严峻，并已经成为制约我国经济社会发展的瓶颈。因此，解决好能源问题，对我国社会经济的可持续发展以及构建社会主义和谐社会，其意义非同寻常。

　　应对我国面临的复杂而又紧迫的能源问题，一方面要积极进行能源开发，增强能源供给能力，优化能源结构，更重要的是要坚持节约能源，提高有限能源的效能，从根本上解决能源浪费、能源利用效率低这个我国能源战略中亟待解决的突出问题。这是由我国的实际国情所决定的。据统计，目前我国能源总体利用效率仅为34％，比发达国家低10个百分点，而我国的能源消费强度却远高于发达国家及世界平均水平，约为美国的３倍，日本的7.2倍。因此，节约能源是实现我国能源战略的关键，是重中之重。“十一五”规划明确提出要建设资源节约型和环境友好社会，在能源方面要强化节约和高效利用的政策导向，坚持节约优先、立足国内、煤为基础、多元发展，构筑稳定、经济、清洁的能源供应体系，并提出了“十一五”期间单位国内生产总值能耗比2005年降低20％的目标。实现这一目标是很不容易的，需要扎扎实实地做大量的工作。可以说，在节能方面，我国面临的任务十分艰巨。与此同时，我国节能的空间也很大，只要方向正确，措施得当，通过艰苦的努力，我国在节能方面是可以大有作为的。

　　二、修改、完善节能法是新形势下进一步推进节能工作的迫切需要

　　节约能源是当今世界上许多国家面临的共同问题。解决这个问题，各国的作法不尽一致，但有一点却是共同的，那就是都非常重视用法律制度来推进节能，保障节能目标的实现。我国在1998年1月1日颁布实施了《中华人民共和国节约能源法》，这部法律的颁布实施标志着我国节能工作走上法制化轨道，对于增强全社会的节能意识，推进全社会节约能源，提高能源利用效率和经济效益，保障国民经济和社会发展，满足人民生活需要发挥了积极作用。随着我国经济和社会发展对能源需求的日益加大，能源安全面临的形势更加严峻，节约能源也面临不少新问题、新要求，现行节能法已经不能完全适应新形势的需要，主要表现在四个方面：

　　一是，管理制度上较多地体现了政府主导、依靠政府推动，对行政手段强调较多，缺乏有效的激励机制，难以充分调动市场主体节约能源的积极性和主动性。

　　二是，一些规定过于原则，操作性不强。现行节能法许多条款都是倡导性、口号性的规定，不够具体、不够明确，规范性不强，约束力较弱，实践中可操作性比较差，一些重要制度未能取得预期的实施效果。

　　三是，一些重要领域的节能管理还存在制度上的空白。比如，交通是能源消费增长最为迅速的领域之一，存在巨大的节能潜力，但现行节能法对交通能源利用没有做出规定，从而造成制度上的空白、缺位。

　　四是，执行机制不够完善。突出问题是缺少专门的监管机构，一些重要的制度没有相应的法律责任，难以真正形成约束，节能法实施中有法不依，执法不严的现象较为普遍。

　　因此，根据新形势下进一步加强节能工作的实际需要，全国人大财经委提出修订节能法，非常及时，也非常必要。

　　三、对如何做好节能法修订工作的几点考虑

　　如何做好节能法修订工作？我认为，修订节能法要全面、认真地总结现行节能法实施以来的经验和教训，坚持以人为本，按照科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求，适应市场经济条件下加强节能工作的实际需要，在有所创新的基础上完善相关制度、机制，增强制度和机制的有效性、约束性和可操作性，通过修改，使节能法切实能够为提高全社会的节能意识，进一步全面推进节约能源，实现我国的能源战略提供有力的法律保障。初步考虑，这次节能法修订应当重点解决以下几个方面的问题：

　　一是，要进一步明确、突出节约能源在我国整个能源战略中所处的地位。现行节能法对节能是国家发展经济的一项长远战略方针作了原则规定，但对我国总体能源战略以及节能在能源战略中所处的优先地位反映得不够，因此，这次修订节能法首先要进一步明确、突出能源战略中坚持节能优先的方针。

　　二是，要在继续加强政府引导、宏观调控的同时，强化市场意识，注重发挥市场机制在节能管理中的作用。特别是要建立起有效的激励机制，利用包括财政、税收手段在内的各种经济杠杆，充分调动、发挥企业等市场主体以及广大消费者节约能源的积极性、主动性，使市场主体和广大消费者成为节约能源的参与者和推动者，形成激励机制和约束机制相结合的节能机制。

　　三是，要增强相关机制和制度的实效性和可操作性。要分别明确、落实政府各有关部门的责任，并做到制度明确、措施具体、监督到位，保障有力，特别是对有关节能资金安排与鼓励政策的规定，要有切实有效的机制保证其落实。

　　四是，要补充、完善对重点耗能领域、行业以及终端用能产品节能管理的规定，填补制度上的空白。例如，在工业领域，应当对交通行业的节能要求做出明确规定；对建筑节能管理要作出更为详细、具体的规定。再比如，今后节能管理将会越来越注重对终端用能产品的管理，对这方面的有关制度，特别是相关激励措施也需要进一步补充和完善。

　　五是，要完善法律责任的规定，增强制度的约束力和节能法的权威性。要加大对违法行为的处罚力度，对包括政府部门、企业以及其他单位和个人在内的各类主体违反节能法的行为规定明确、严格的法律责任。

　　我们一定密切配合全国人大财经委作好节能法修订工作，同时，我也相信，在全国人大财经委领导下，经过共同努力和艰苦工作，一定能够修改出一部适应社会主义市场经济需要的节能法，为进一步推进和加强节能工作，实现我国能源战略提供有力的法律保障。

　　我就简要地谈这么多，谢谢大家。

 

   来源： 《中国政府法制信息网》