双辽市法制局  李政仁

　　《中华人民共和国物权法》于2007年3月16日由第十届全国人大第五次会议通过，将于2007年10月1日起施行。《物权法》的制订与颁行在我国法制进程中具有里程碑式意义，必将对我国经济社会的发展和社会主义和谐社会的构建产生深远影响。虽然从整体上说《物权法》属于一部民事基本法，但是从公法意义上明确了物权登记及公法救济的途径。县级人民政府在执行国家政策和法律法规的同时，还承担方方面面的行政管理职责，任务之大、矛盾之多，是其他各级政府无法与之相比的。县级政府法制部门作为同级政府的法律顾问、助手和参谋，其工作涵盖依法行政监督指导、规范性文件备案审查、行政复议、行政裁决、行政诉讼等多项与公法及私法密切相关的职能，《物权法》的颁布必然对县级政府法制工作带来不可低估的影响，县级政府法制工作如何应对也必然是一个亟待解决的课题。笔者现结合工作实际，就《物权法》对县级政府法制工作有哪些新要求谈谈自己粗浅的看法。

　　一、公权力如何行使

　　各行政主体在行使行政处罚、行政许可、行政强制、行政征收等公权力时，在遵守职权法定、法律优先、依照程序行政、公平公开、违法责任追究等基本原则的前提下，要树立物权平等保护原则。《物权法》第三条第三款明确规定：“国家实行社会主义市场经济，保障一切市场主体的平等法律地位和发展权利。”第四条明确规定：“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”由此可以看出，《物权法》规定的财产权平等保护原则是各行政主体依法行政的前提和基础。物权是具有“排他性”的权利，物权可以约束、限制公权力的滥用。以城管部门行政执法为例，对于违章摆摊设点者，城管部门有权依法行使行政管理职权和行政处罚权，但不能随意没收和砸毁摆摊设点者私人所有的财物。当前，一些行政机关工作人员始终把“执法”当成“执罚”，根本没有考虑公权力和私权利的界限及公权力如何行使，私权利如何保护。《物权法》实施以后，各行政主体及行政执法人员应当建立起对各种财产平等保护的新物权观念。

　　二、“公共利益”如何界定

　　作为调整我国社会主义市场经济秩序的基本法，《物权法》中有关“公共利益”的规定尤其引人注目。《物权法》第四十二条第一款明确规定“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”那么，什么是“公共利益”，如何界定“公共利益”，又如何防止征收单位假公济私？实际上，公共利益是一个不确定的概念，没有哪个国家在成文法立法中给出固定的定义。首先，公共利益是相对而言的。相对于少数特定人的利益而言，不特定的大多数人利益就是公共利益。其次，公共利益在内容和范围上可以有不同的理解。公共利益既包括经济内容也包括非经济的内容。凡涉及到不特定的大多数人利益的有关政治、文化、教育、卫生、环境、交通、市政公用设施等方面的利益，都可以是公共利益。第三，在具体案例中公共利益和非公共利益相互混杂。比如，在城市中心区建交通枢纽，一、二层建城市地铁大厅，而上面建商用写字楼，这就需要具体问题具体分析，以防止征收单位借公共利益之名，行个人私利为实。我们在具体工作中，如何界定“公共利益”呢？除坚持上述三点原则之外，应该广泛采取公开听证的办法。如果对是否公共利益存在争议，应该在决策、实施前提交相关仲裁部门，特别是让法院来裁决。

　　三、行政管理方式如何转变

　　《物权法》不但将限制公权力的行使，而且将推动县级政府及所属行政机关转变行政管理方式。《物权法》实施后，各行政主体在行政登记、行政许可等行为实施时，行政机关必须承担审查物权的义务。比如，工商行政机关如果没有征得小区业主委员会的同意，仅凭卫生行政机关的卫生许可就批准饭店在小区的一楼经营饮食服务，上述情况如果不考虑物权法的相关规定，将会直接引发行政争议。同时，各行政主体不能仅仅依靠行政执法手段行使管理职权，而要采取行政奖励、行政合同、行政指导、行政调解等现代管理手段和“以人为本”的人性化执法方式。当前，政府对市场主体干预过多，“越位”问题突出，严重影响市场经济的健康发展。解决政府管理经济“越位”问题，根本的出路是在市场资源配置前提下，强化“看不见的手”，弱化“看得见的手”，多设“路标”，少设“路障”，“有所为”，“有所不为”。凡是公民、法人或者其他组织能够自主决定的，市场竞争机制能够有效调节的，行业组织或者中介机构能够自律管理的，政府及其工作部门采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的，政府决不干预，而应采取行政指导等非强制方式去引导市场主体公平、有序竞争。比如，广东省中小企业的迅速发展，除了客观原因之外，政府的大力扶持是其关健因素之一。广东省中小企业局结合广东省中小企业发展实际，及时颁布了《广东省中小企业局贯彻实施〈中华人民共和国中小企业促进法〉指导意见》（粤中小企业[2003]14号）。该指导意见从资金扶持、创业扶持、技术创新、市场开拓、社会服务等方面对扶持、引导、促进中小企业发展作了明确的规定，彰显行政指导的鲜明特点。

　　四、“红头文件”如何规范

　　所谓“红头文件”就是法学上常说的规范性文件。规范性文件有广义和狭义之分。本文的“红头文件”就是指狭义的规范性文件。狭义的规范性文件，是指除法律、行政法规、地方性法规、规章和司法解释以外的由行政机关发布的具有普遍约束力的行政决定、命令的文件。县级政府及其所属行政机关在制定规范性文件时，不但不得违反上位法及相关政策，而且还不得违背《物权法》，尤其不能限制私人的财产所有权的使用、处分和收益。比如，《物权法》第三条第二款明确规定：“国家巩固和发展公有制经济，鼓励、支持和引导非公有制经济的发展。”当前，限制非公经济发展的“红头文件”过多过滥已引起国家重视，国家已着手全面清理。乡（镇）人民政府或农业行政主管部门在制定具体农村土地承包方案时不但不能违背《农村土地承包法》和相关政策,更不能违背《物权法》,因为农村土地承包经营权属于用益物权的一种。

　　五、国有资产如何监管

　　国有企业中出资人的地位和收益是国家作为民事主体应该享有的重要民事权利。《物权法》第四十一条明确规定：“法律规定专属于国家所有的不动产和动产，任何单位和个人不能取得所有权。”《物权法》第四十五条明确规定：“法律规定属于国家所有的财产，属于国家所有即全民所有。国有财产由国务院代表国家行使所有权；法律另有规定的，依照其规定。”《物权法》第四十八条明确规定：“森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，属于国家所有，但法律规定属于集体所有的除外。”上述规定明确了哪些属于国有财产，由谁来代表国家行使监管职责。《物权法》第五十五条明确规定“国家出资的企业，由国务院、地方人民政府依照法律、行政法规规定分别代表国家履行出资人职责，享有出资人权益。”上述规定在法律意义上第一次明确了国务院、地方政府的出资人地位。《物权法》第五十七条又明确规定“履行国有财产管理、监督职责的机构及其工作人员，应当依法加强对国有财产的管理、监督，促进国有财产保值增值，防止国有财产损失；滥用职权，玩忽职守，造成国有财产损失的，应当依法承担法律责任。违反国有财产管理规定，在企业改制、合并分立、关联交易等过程中，低价转让、合谋私分、擅自担保或者以其他方式造成国有财产损失的，应当依法承担法律责任。”此条规定从物权角度初步规定国有资产监管机构的职责是必要的，这样做有利于理清国家私法意义上的出资人角色和公法意义上的管理人角色。县级政府代表国家行使本行政区域范围内国家财产所有权，尤其是在国企改制、招商引资过程中，如果对人为造成自然资源等损害的行为，政府及其工作部门行政不作为、乱作为，造成国有资产流失的，就违背了《物权法》的规定，要承担相应的法律责任。