白城市法制办主任  程海峰

　　自国务院《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）颁布实施以来，市政府法制办采取有效措施，稳步推进依法行政，特别是按照《纲要》的要求，通过行政复议把行政争议化解在行政系统内部作为推进政府依法行政的重要内容，充分发挥行政复议的监督与救济功能，努力夯实行政复议工作基础，不断创新行政复议案件审理方式，纠正了一大批违法、不当的具体行政行为，办案质量明显提高，行政行为有效规范，政府的公信力明显增强，促进了我市的社会和谐稳定。

　　一、夯实行政复议工作基础，为全面推进依法行政提供保证

　　（一）加大宣传力度，增强全民的行政复议意识。提高公民、法人和其他组织的行政复议意识是做好行政复议工作的重点。市政府法制办每年都组织开展形式多样的宣传活动。一是在《白城日报》上开辟行政复议的法律知识专栏，电视台设立专题宣传节目。二是与市电视台和广播电台联合组织全市各级行政机关到社区开展行政复议法律咨询现场直播活动。三是结合“军民共建”和“三下乡”活动，组织全市各级行政复议机关工作人员深入军营和村屯，开展行政复议法“送法进军营”和“送法进农户”活动。在搞好对外宣传的同时，我们还加强了对内宣传，一是每年都把行政复议法作为新进入行政执法队伍人员的学习培训内容；二是组织各行政机关的行政复议办案人员参加全市行政复议法律知识答题竞赛活动；三是选择典型案件公开审理，深入宣传行政复议法。通过对行政复议法律知识多种形式的宣传，行政机关的责任意识和全民的维权意识普遍增强，收到了良好的社会效果。

　　（二）加强制度建设，保证行政复议工作的规范开展。建立和完善各项制度是做好行政复议工作的保证。过去，由于缺少制度，行政复议工作多处于摸索阶段，许多程序环节还很不规范，随意性很强，难以保证办案质量。《纲要》颁布实施以来，市政府法制办重点抓了行政复议制度建设。经过反复研究和论证，先后制订并实施了《白城市政府行政复议工作制度》、《行政复议案件办理规程》、《行政复议专用章使用制度》等相关制度，使案件的受理、调查、取证、审理、汇报、决策、制发等做到了有章可循，避免了随意性。此外，为了增加办理行政复议案件的透明度，接受群众监督，我们设计了《行政复议办案流程图》在受案场所进行公开，为行政管理相对人申请行政复议提供了指导。为了确保政令畅通，使生效的行政复议决定真正得到执行，我们与市中级人民法院、市纪检监察部门建立了案件沟通机制。为了引导信访群众通过行政复议合法渠道反映诉求，我们还与市信访部门建立了联动机制，对符合行政复议受案范围的信访事项，及时受案，依法解决行政争议。通过一系列的制度建设，我市的行政复议工作得到有效规范，行政复议案件的办理质量显著提高。

　　（三）加强机构和队伍建设，为开展行政复议工作提供必要条件。加强行政复议机构和队伍建设是做好行政复议工作的保障。《中华人民共和国行政复议法》实施后，市政府就专门成立了由市政府常务副市长任主任的行政复议办公室并对外挂牌。行政复议办公室下设行政复议庭，与市政府法制办合属办公，具体负责行政复议案件的受理、审理等工作。在复议庭人员安排上，市政府法制办做到了严格把关，行政复议庭的5名成员都是精通法律知识、具有法律本科以上学历并有多年法制工作实践经验的人员，复议庭庭长还具有法学硕士学位和律师资格。我市行政复议机构的不断加强和高素质的办案人员，为开展好行政复议工作奠定了坚实的基础。

　　二、创新行政复议工作方式，努力化解行政争议

　　（一）采用“调解”、“听证”、“开庭”等审理方式，确保案件办理效果。近年来，我市行政复议案件每年呈大量上升趋势，为有效化解行政争议，在保证案件质量的前提下，市政府法制办结合案情，积极探索案件审理方式。对于争议不大，当事人双方自愿要求调解或者当事人双方具有混合过错的案件，在依法的前提下，我们采用“案前和案中调解”的方式处理行政纠纷，既提高了行政复议办案效率，减少了行政成本，同时又将行政争议依法化解在行政程序中。几年来，市政府法制办办理的行政复议案件调解率达11%。如：在审理镇赉县东方红农场土地权属纠纷、通榆县农村集体经济组织与胜利水库之间的土地权属纠纷等案件时，当事人在全国两会期间到北京等地四处上访告状，行政复议庭依法受理后通过调解，使当事人在案前就对自己行为的法律后果有了一定的认识，在行政复议决定作出前，就主动撤回行政复议申请，当事人上访多年的案件通过行政复议依法得到圆满解决。对于案情复杂、争议较大的案件，为便于了解案情，正确作出处理决定，同时也可以给当事人当面互相质证的机会，我们探索采用“听证”式或“开庭”式进行审理，并制定了《复议案件听证程序办法》和《复议案件庭审程序办法》，要求行政机关的主要领导必须参加，复议机关也将听证笔录和庭审笔录作为作出复议决定的主要依据。通过“听证”式或“开庭”式的公开审理，既提高了行政复议机关公信力，又可以达到“审结一案，教育一片”的目的。如：我们在审理镇赉县大屯镇农村土地权属纠纷案时，由于案情复杂、争议较大，我们采用了“听证”的方式进行审理，最后依法作出了维持的决定，各方当事人都比较认可，没有起诉。这样既达到了依法审理的法律效果，又达到了“定纷止争、案结事了”的社会效果，促进了社会的和谐稳定。

　　（二）实行“三级五步”审理制度，确保复议案件办理质量。“三级”是指案件审理的三个层级，即：行政复议科、行政复议庭、行政复议办公室。“五步”是指案件审理的五个步骤。即：立案审查、调查取证、公开审理、作出决定、执行监督。具体做法是：行政复议科收到复议申请后，首先由承办人在3日内对复议申请进行审查，看是否符合受案条件，并拿出初审意见，再交由行政复议科长和行政复议庭长签批意见决定是否立案。立案后，由行政复议科长将案件交由两名科室人员具体承办。承办人员通过调查取证和结合案情选用适当方式进行审理，在30日内拿出审理意见提交给行政复议科长组织在科室内部进行集体研究，然后提交给行政复议庭长组织行政复议庭集体研究，最后正式提交行政复议办公室决定，由行政复议办领导审核签发。行政复议决定下发后，案件的承办人员还要对执行情况进行监督，并将情况及时向行政复议办公室领导汇报。对拒不履行行政复议决定的责任人，在核实情况后，对责任人提出处理建议，由监察机关追究其责任，确保政令畅通。通过实行行政复议案件“三级五步”审理制度，确保了案件审理的民主性、科学性和合法性。对那些重大复杂或容易引发群众上访及对社会有重大影响的案件，行政复议办公室还要经过多次反复研究，实行案件集体审理，每个成员充分发表意见，集思广益、层层把关，确保了我市的行政复议案件办理质量。

　　（三）贯彻公开、公正原则，提高政府依法办案的公信力。市政府法制办在办理行政复议案件时，将公开、公正作为一项首要原则，按照这个原则，具体做到“三公开”。一是将复议案件的所有材料公开（除涉及国家机密、商业机密和个人隐私外），包括相关的法律依据，允许当事人查阅。二是复议程序公开，结合案情对当事人采取公开的方式进行审理。三是复议结果公开，复议决定作出后，不管对哪一方当事人有利，复议机关都及时送达给当事人，并向当事人说明理由，交待权利。为做到公正审理复议案件，我们在制度设计中规定，凡符合受案条件的行政复议申请，不管申请人是什么身份，也不管被申请人属哪个机关和部门，都依法受理。考虑到行政管理相对人的弱势地位，在行政复议中，我们更加突出“复议为民”理念，注重对相对人合法权益的保护及对行政权力的监督。对被申请人，我们更多地是要求其履行法定义务，在“听证”式审理或“开庭”式审理时，我们要求作为被申请人的行政机关主要领导必须参加，从而平衡双方的不对称关系，杜绝官官相护。在案件审理中，公正裁决，不偏袒任何一方当事人，坚持不办人情案、关系案，以事实和法律作为定案的标准，做到审理的每一起案件都经得起检验。几年来，我办共受理行政复议案件317件，在法定审理期限内审结率达到100%。其中撤销97件，变更28件，维持156件，行政机关改变行政行为，当事人主动撤回行政复议申请，案件终止审理36件。案件主要涉及自然资源确权、劳动教养、工伤认定、拆迁裁决、行政处罚等内容。经过我市行政复议后的应诉案件没有一起被人民法院撤销或者造成行政赔偿，也没有一起案件因当事人不满意而引起信访事项的发生。

　　三、明确行政复议工作责任，促进政府依法行政

　　（一）加强行政执法责任制考核和依法行政考评，明确行政复议工作职责。为进一步规范行政行为，提高行政效率，全面推进依法行政，市政府法制办将依法行政考评工作和行政执法责任制的考核工作结合起来，每年对执法部门进行一次考核。为提高行政复议能力，使各行政执法部门明确行政复议工作职责，我们将行政复议作为其中的一项重要的内容进行考核，并单独制定了考核办法，将行政复议渠道是否畅通、复议案件质量是否过硬、复议机构设置是否与工作任务相适应、是否依法履行复议后的行政应诉职责、是否依法履行人民法院生效的判决或者裁定等情况作为考核的重点，根据考核结果评出优秀、良好、一般、较差四个档次。对被评为优秀的执法部门予以表彰，对评为较差的执法部门必须制定整改措施，认真落实整改，整改后由市政府法制办进行考核验收。通过考核，强化了执法部门的行政复议工作责任，推进了我市依法行政工作的进程。

　　（二）落实行政复议错案责任追究制度，强化行政复议责任。为进一步强化执法部门的行政复议工作责任，保证对行政复议工作中发现的行政违法行为及时进行责任追究，2003年，市政府法制办制定出台了《行政复议错案责任追究制度》。责任追究的主要内容包括：一是复议机关和复议工作人员应当受案而拒不受案，应当撤销、变更或者确认具体行政行为违法而不撤销、变更或者确认具体行政行为违法，不在法定期限内作出行政复议决定等违法行为。二是对在行政复议案件审理中发现的行政机关和行政执法人员行政不作为、行政滥作为、越权执法等违法行为，区分责任，严肃追究违法错案责任人责任。对在行政执法中或者在行政复议中给当事人造成经济损失、人身损害或者不良社会影响的，根据错案性质情节并区分错案情形，分别作出暂扣执法证件、取消执法资格、通报批评、取消荣誉称号、建议有关机关给予行政处分等决定。几年来，市政府法制办共下达《责令受理通知书》、《行政复议建议书》、《行政复议意见书》20余件，14人被取消执法资格，调离执法岗位，有效提高了执法水平和执法人员素质，树立了政府依法行政的良好形象。

　　（三）充分发挥社会监督功能，提高行政复议工作水平。社会监督是做好行政复议工作的重要保证。一是主动接受人大、政协的监督，确保行政复议层级监督权力能在法律规定的范围内正确行使。二是采取公开投诉电话、征询意见、问卷调查等形式主动接受社会各界监督。几年来，市政府法制办组织召开意见征询会12次，发放调查问卷700余份。通过上述监督措施，有效遏制了行政不作为和行政乱作为现象的发生，切实提高了行政机关依法行政工作的水平。

　　履行好行政复议层级监督职责，充分发挥其在推进政府依法行政中的职能作用是一个需要不断探索、研究和解决的重要课题，市政府法制办将在今后的工作中，立足实际，努力创新，认真贯彻落实好国务院《全面推进依法行政实施纲要》和《中华人民共和国行政复议法》，通过大力加强行政复议能力建设，提高我市依法行政工作水平，积极促进社会和谐稳定。