四平市法制办  尤亚东

　　全面推进依法行政，建设法治政府，是依法治国方略的重要组成部分。国务院于2004年3月22日印发了《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》），明确提出要经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标。依法行政工作已经成为摆在各级政府面前的一项重要而紧迫的任务，也是各级政府不可推卸的政治责任和历史责任。

　　一、依法行政工作的现状

　　客观地讲，随着我国民主与法制建设的不断完善，在国务院及地方各级政府的大力倡导和积极践行下，依法行政工作得到了前所未有的长足发展。就四平市而言，几年来，在市委、市政府的一贯高度重视和正确领导下，在全市各级行政机关的辛勤努力下，我市依法行政工作取得了显著成绩，积累了丰富经验。

　　（一）行政执法行为日益规范。市政府认真落实国家和省政府一系列规范行政执法行为的法律制度，并结合实际，对行政机关的行政决策、行政收费、行政强制、执法检查、政务公开等方面作出规定。开展了细化自由裁量权、执法案卷评查、重大行政处罚备案等工作，对规范行政执法行为起到了重要作用。

　　（二）行政管理体制改革稳步推进。市政府以《行政许可法》的贯彻实施为契机，从清理行政许可项目入手，积极稳步地推进行政管理体制改革，促进了政府管理方式的转变。四年来，全市先后两次对行政许可项目进行集中清理，做到该取消的取消，该备案的备案，该下放的下放。同时对非行政许可审批项目进行了清理，有效地解决了行政管理政企不分、政事不分的问题。并于2005年初，率先在全省实行了行政审批时限制，使审批时限大大缩短，行政效率显著提高。

　　（三）政府法制监督力度不断加大。加强对政府抽象行政行为监督，2004年以来共废止规范性文件50余件，均向社会公布。加大对具体行政行为的监督检查力度，实行定期与不定期相结合，明查与暗访相结合，综合性检查与专项执法检查相结合，认真开展行政执法检查；加强行政复议和行政违法投诉举报工作，及时发现解决依法行政中存在的问题。

　　（四）政府法制机构建设得到显著加强。市委、市政府始终高度重视法制机构建设，2002年机构改革中，在全市各机构都在减人、减编、减经费的形势下，专门下发文件，要求市县两级政府都要独立设置法制机构，编制不得少于5人；政府各部门特别是行政执法部门，有条件的都要设置法制科（处）。在人员配备上，要求严把进人关，真正把政治思想性强、懂法律、懂管理，有较强调研综合能力的干部选调到法制部门，并责成市政府督查室对法制机构建设情况进行专项督查。目前，市县两级政府法制部门人员由原来的19人增加到55人，增幅为190%；四平市独立设置了法制办，为政府组成部门。公主岭市、双辽市组建了独立设置的法制局。市直行政执法部门中有15个设置了法制科（处）。目前，在纵横两个方面，政府法制部门、部门法制机构已形成系统，工作局面初步打开，队伍建设各项工作迈上了新台阶。

　　（五）行政执法队伍建设得到加强。我市从强化培训入手，努力提高行政执法队伍整体素质，重点开展了行政复议法、行政处罚法、行政许可法的学习培训。先后开展了行政执法文明执法标兵单位和标兵个人创建评比活动、评选最佳、最差的“双评”活动以及“优质服务先进科室和先进个人”竞赛活动，极大地促进了行政执法队伍建设。仅以培训为例，据粗略统计，截至2001年底，全市约有一万五千人从事行政执法活动，其中绝大部分没有受过法律及办案方面的基本训练。针对这种状况，我市于2002年率先在全省第一个成立了行政执法人员培训中心，对全市行政执法人员进行了大规模的培训，对不参加培训或培训考试不及格的人员，一律不颁发行政执法证，不准从事行政执法工作。据不完全统计，几年来共举办各类培训班40余期，培训执法人员7000余人，有6000余人经培训考试持证上岗执法。通过培训，使广大一线行政执法人员的法律素养得到极大增强，执法水平得到极大提高。

　　二、依法行政工作中存在的问题

　　与完善社会主义市场经济体制、建设社会主义政治文明以及依法治国的客观要求相比，依法行政还存在一定差距，主要是：行政管理体制与发展社会主义市场经济的要求还不适应，依法行政面临诸多体制性障碍；制度建设反映客观规律不够，难以全面、有效解决实际问题；行政决策程序和机制不够完善；有法不依、执法不严、违法不纠现象时有发生，人民群众反映强烈；对行政行为的监督制约机制不够健全，一些违法或不当的行政行为得不到及时、有效的制止或者纠正，行政管理相对人的合法权益受到损害得不到及时救济；一些行政机关的工作人员依法行政的观念还比较淡薄，依法行政的能力和水平有待进一步提高。从我市情况看，突出表现在以下三个方面：

　　一是工作进展不平衡。一些部门工作机制不够完善，措施不够得力，责任不够明确。个别地方、个别领导在认识上存在差距，没有真正把依法行政放在统领政府工作全局的位置，存在“说起来重要、干起来次要、忙起来不要”的现象。

　　二是行政执法体制、机制不够健全。行政执法监督主体过多，重复执法、交叉执法、多头执法的现象仍然存在，个别地方和部门还存在企业执法、临时借调人员执法、无证执法、收费养人等现象。行政执法机关的内部监督制约机制不够完善，行政执法责任制和错案责任追究制度还有待进一步完善，追究力度也尚须加大。

　　三是依法行政的制度建设尚需加强。一些地方和部门还没有按要求建立健全相关的制度；有的虽然建立了有关制度，但质量不高，操作性不强，缺乏制度应有的规范和约束力。

　　三、加强依法行政工作的对策。

　　（一）提高认识，明确责任，加强建设法治政府的领导

　　1、统一规划，明确重点，协调发展。推进依法行政、建设法治政府要有计划、有步骤地进行。按照《纲要》要求，各地各部门要结合本地本部门依法行政的现状，制定规划，突出重点，有序实施，协调发展，做到五年有规划、年度有安排。制定规划要紧密结合实际，有较强的针对性，要突出重点，集中解决本地本部门存在的主要问题和薄弱环节。要具体可行，解决实际问题，不能照搬照抄，纸上谈兵，流于形式。建设法治政府是一项长期的任务，又是一项十分紧迫的任务，整体上要稳步推进，协调发展。

　　2、严把行政执法队伍人员进入关。要对进入不同行政执法岗位人员的文化层次提出不同要求，坚持实行岗前培训，严格考试，彻底扭转先上岗后培训,只上岗不培训的局面，加快改善行政执法队伍的知识结构，同时还要建立“出口”制度，严格执行《公务员法》，可参照《警察法》，对行政执法队伍进行考核，把不合格的人员清理出去。

　　3、加强对现有执法队伍的教育培训。执法水平的高低，是决定能否推进依法行政、实现建设法治政府目标的关键因素之一。而要提升执法水平，加强对现有执法队伍的教育培训是必由之路。因此，要紧密结合实际，加强对执法人员政治素质、法律素质和业务素质的培训，努力提高执法能力和水平。

　　4、重视和支持法制部门履行职责。全面推进依法行政，建设法治政府，涉及面广、难度大、要求高，需要一支政治强、作风硬、业务精的政府法制工作队伍，协助政府做好依法行政工作。各级人民政府和政府各部门要切实加强政府法制机构和队伍建设，充分发挥政府法制机构在依法行政方面的参谋、助手和法律顾问的作用，并为他们开展工作创造必要的条件。

　　（二）深化改革，理顺体制，促进政府职能转变。

　　1、深化行政管理体制改革。适应市场经济对有限、服务型政府的需要，加快无限政府向有限政府的转变，提高政府在制定公共政策、提供公共产品、搞好公共服务方面的质量，规范政府对全社会公共利益进行分配的行为，促进政府转变职能，必须要对现行的行政管理体制进行改革。关键要实现“两个分开”、坚持“三个优先”，即实现政事分开、政企分开。在政府与企业的关系上，坚持企业自主决定优先；在政府与市场机制的关系上，坚持市场机制调节优先；在政府与行业组织、中介机构上，坚持行业组织与中介机构自律约束优先。切实把政府职能转到经济调节、市场监管、社会管理与公共服务上来，做到政府管理有所为，有所不为。要实现这一目标，一要合理划分和依法规范各级行政机关的职能和权限，科学合理设置政府机构，核定人员编制，实现政府职责、机构和编制的法定化。二要改革行政管理方式，深化行政审批制度改革，尤其要认真贯彻实施行政许可法，减少行政许可项目，规范行政许可行为，改革行政许可审批方式，充分运用间接管理、动态管理和事后监督管理等手段对经济和社会事务实施管理。三要大力推进政务公开，实行“阳光行政”，提高政府行为的公开性和透明性。除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的事项外，行政机关对政府信息应当全部实行公开。对公开的政府信息，公众有权查阅。行政机关应当为公众查阅信息提供方便。要完善政策执行后保障机制，对政策执行结果要实施公开、公正的评估，政策失误给相对人造成损失要依法赔偿，

　　2、深化行政执法体制改革。要加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。要突出抓好推进相对集中处罚权工作，解决多头管理、效率低下的问题。同时，积极开展相对集中行政许可权的试点，实行一站式审批、一个窗口对外。要减少执法层次，适当下移执法重心。要进一步规范行政程序，严格按照法定程序行使权力、履行职责。要建立行政执法主体及执法人员资格制度，行政机关无法定依据的不得行使行政执法权，执法人员没有取得执法资格不得从事执法活动。要大力推行行政执法责任制，依法界定执法职责，科学设定执法岗位，梳理执法依据，分解执法职权，建立公开、公平、公正的评议考核制度和执法过错责任追究制度，探索行政执法绩效评估和奖惩办法。

　　（三）完善制度，强化监督，规范行政行为。

　　1、加强制度建设。推进依法行政，建设法治政府，离不开健全完善的制度保障。按照《纲要》规定，要积极探索，建立健全领导干部和行政机关工作人员学法制度，依法行政报告制度，依法行政情况考核制度，行政执法责任制度，行政执法案卷评查制度等相关制度，形成有利于全面推进依法行政的制度环境，对依法行政面临的新情况、新问题及时进行调查研究，分析对策，提出切实可行的措施。

　　2、完善监督体系。完善依法行政的法律监督机制，是实现依法行政的根本保障。目前，行政执法监督方面的法律不健全，监督机制不合理，监督机构作用发挥不够，导致一些违法或不当行政行为仍然不能得到及时制止和纠正。而要想改变这一现状，必须要建立起多层次、多渠道、全方位、行之有效的监督机制，要完善以政府内部层级监督为基础，以人大法律监督为重点，以政协民主监督、司法机关司法监督和社会舆论监督为辅助的全方位的监督体系，多管齐下，形成合力，才能真正发挥行政执法监督的作用，有效地规范行政行为，确保国家行政机关依法行政，最终达到依法治国之目的。具体说，一要加强和完善人大权力监督和政协民主监督，在立法方面、法律监督方面，充分发挥权力机关的应有的作用；各级人民政府应当自觉接受同级人大及其常委会的监督，向其报告工作、接受质询，依法向有关人大常委会备案行政法规、规章；要自觉接受政协的民主监督，虚心听取其对政府工作的意见和建议。二要加强和完善行政机关内部、上下级之间的监督，建立和完善报告工作制度、执法检查制度、审查批准制度、备案检查制度、考核奖惩制度，充分发挥行政监察机关、审计机关的作用，实行行政监察和财务审计。三要加强和完善司法机关对行政机关的监督，充分行使审判权、检察权，依法审查、督促行政机关所作出的具体行政行为的合法性、有效性。四要加强社会舆论监督。各级人民政府及其工作部门要依法保护行政相对人对行政行为实施监督的权利，拓宽监督渠道，创造监督条件，要建立健全行政违法投诉举报制度，对新闻媒体及行政相对人反映的问题要认真调查、核实，并依法及时作出处理；新闻媒体也要充分发挥党和人民喉舌的作用，主动地、大胆地监督，对典型违法案件敢于公开曝光，揭露行政执法中种种腐败现象，反映人民群众呼声。

　　3、搞好法律宣传。法制宣传既是人们知法守法的基础，也是行政机关准确执行法律的前提和条件。从国家行政机关执行的法律、法规的数量来看，80%的法律、所有的行政法规和90%的地方性法规都是由行政机关执行的。宣传法律是行政机关的责任和义务。而实际上，一些行政机关不重视法制宣传工作，力度轻、声势小，一些重要的法律、法规宣传不到位，很难形成浓厚的法律氛围，更不利于依法行政工作的开展。因此，要下大力气，搞好法制宣传，每出台一部法律、法规和规章，主要的执法机关都要采取各种行之有效的方式，进行广泛宣传，为形成良好的依法行政环境创造舆论氛围。在法律宣传上，一方面，要加大对公民的法制教育，提高大家知法、守法的意识，要拓宽教育面，突出重点，分类实施。通过典型案例，有针对性地宣传法律法规，让广大公民和法人做到有法可依，有法必依，自觉守法。另一方面，要加强执法人员的法律学习和业务学习，提高执法队伍的整体素质，特别要提高领导干部的法制意识。执法队伍素质的高低直接关系到严格执法和依法行政，因此，各级行政执法队伍都要把学习法律作为一项长期的战略性任务来抓，要定期组织进行政治、法律、业务的学习和轮训，实施执法资格考试，对那些法制意识淡薄业务素质差的执法人员应予淘汰。各级领导干部都要带头学法，掌握法律，特别要做到不干扰和阻碍行政部门依法办案，切实使依法行政工作得到推进。